“我国粮食安全与土地政策”专题讲座简讯

4月13日下午，著名“三农问题”专家、河北大学中国乡村问题建设研究中心主任李昌平研究员，应邀到乌有之乡为广大会员和部分在京院校的师生作了题为“解析我国食品上涨、粮食危机以及土地政策”的专题讲演，取得了很好的交流反响。

李昌平研究员开门见山，解析了去年以来的食品涨价问题：他认为食品涨价与供求关系并无太大关系，与市场供需双方阵营的力量是否均衡高度相关。当前市场，一方是高度组织化的供应方，一方是高度松散的需求方。在供方权力大，需方权力小的市场结构中，市场由强势一方决定价格，市场机制会失灵。比如在上番猪肉涨价中，是猪肉价格上涨之后，饲料价格才上涨的，不是成本拉动的。过去一直是牛羊肉价格高于猪肉价格，上番涨价时，是猪肉大幅涨价超过了牛羊肉后，带动牛羊肉价格上涨。为什么这样呢？因为生猪定点屠宰制度。生猪定点屠宰制度造成了生猪产业的农村生猪收购和城市猪肉供给的高度组织化，而消费者和生猪生产者却是高度分散的。猪肉价格实际上是“准垄断价格”。在供需双方阵营权力严重失衡的市场中，市场机制失灵，政府调控也会失灵，因为有形之手是通过无形之手的才能起作用。不仅是猪肉，几乎在所有农产品及其食品涨价的过程中，政府失灵与市场的失灵是同时发生的。出现双失灵的情况，实际上是最近一些年政府“扶持龙头企业”做大做强，忽视小农合作和消费者合作权力造成的。很多农产品的总量都是增长的，价格不降反升，用供应不足解释涨价也是说不通的。

对于现在粮食价格飙升，粮食危机成为共识，李老师谈了自己的观点。

李老师认为，无论是“卖粮难”时期，还是“闹粮荒”时期，关于粮食安全问题的争论，一直就有。粮食安全论者可以举出很多的理由说是安全的，而粮食危机论可以举出更多理由说不安全。李老师认为中国粮食生产潜力或能力是完全能够满足国人吃饭的，但阶段性的粮食安全问题也是存在的,主要是由于政策失误所致。认为中国存在粮食危机的学者其主要理由为：城市化、工业化占地；人口增长和生活质量提高；水资源缺乏；自然灾害；能源短缺，汽车与人争粮食等等。这些理由都是实实在在的，但反方也有很多理由：产业优化、调整布局、科学规划、技术进步等都可以促使土地的产量增长。2009—2039年的30年，中国人口顶多增长1.8亿，粮食增产幅度不一定会比前两个30年小，但人口增长带来的粮食需求压力比前两个30年小很多。从生产能力和潜力的角度看，中国不存在所谓的粮食安全危机。

    李昌平研究员进一步分析：生物能源产业化即将兴起，粮食和石油挂钩，汽车要与人争粮食了。人们有理由认为粮食危机要到来了。但是事实上，生物能源的出现，会给中国的粮食生产和消费带来革命性变化。一方面，粮食生产的比较效益会提高，刺激农民粮食生产积极性，利于农业技术和装备推广普及，这对保障粮食安全是积极因素；另一面，粮食转化为能源，国家粮食储备出现亏损的可能性也变小了，过去常见的农民增产减收的局面不会再现，这有利粮食政策的长期稳定和粮食产量的持续增产。一定意义上，生物能源产业的兴起对中国未来的粮食安全是利好消息。但中国人也应该有所准备，生物能源产业的发展，美国的优势和利益最大，而非中国。李昌平研究员观察认为,从去年以来，生产要素价格涨幅在30％以上，大米价格成倍飙升，而政府出台的粮食保护价升幅仅仅有9％，政策失误使得农民失去信心，这对调动农民粮食生产积极性具有负面意义，预计今年的粮食产量维持去年的水平就很不错了，农民的普遍惜售，政府调控物价的难度不会比上年小。

李昌平老师坚定认为，在资讯发达的生物能源时代背景下，还像上个世纪那样以牺牲农民利益换取国家粮食安全是行不通的。全社会都应有所觉悟，农业即将进入高“补贴”时代，全社会都要支持给农民合理的保障和平等公民待遇。

讲座中李老师提出了防止中国粮食危机的政策要点：

第一，是要进一步完善商品粮生产和经营制度。要保证十多亿人的粮食安全，完全市场化是不可行的。

第二，要保护农民粮食生产积极性。一定要守住两个政策底线：首先是粮食保护价要保证种粮比较效益逐步提高。表面上，保护价收购粮食政策是保护农民的，其实不然。政府实施“保护价收购－储备－销售”体系，每年在春耕时节抛售库存的粮食，控制市场价格回落，同时推出比上年稍为高的保护价，“钓动”农民生产粮食积极性。一般，政府和粮商将农民粮食基本收购完毕，粮食及其加工品会涨价，直至下年春耕前政府抛售粮食，并出台下年保护价。政府长期“指挥”农民这样转，农民再笨也会觉悟的，后果很严重！其次是不能失信于民。要严控粮食企业压级压价，短斤少两，打白条等。这样的事情干一次，十年也难消除农民对政策的不信任。

第三，是要防止政府和强势者侵犯农民土地权益，强化农民保护土地的主体地位。1988年，政府以“粮食安全”的理由垄断了土地非农用权利，剥夺了农民集体作为土地所有者分享土地非农用收益的权利。土地是农民的金娃娃，农民会用生命保卫自己的金娃娃。政府应该协助农民看护金娃娃，而不是将农民的金娃娃抱在自己的怀里替农民保护，谁能保证政府不起歹心？

第四，要防止耕地减少和地力下降。政府要完善或建立“地权登记、土地估价和地价公开”制度，要建立国家土地银行和农民土地合作金融，以帮助农民充分实现土地所有权人和使用权人的权益，激励农民珍惜土地和保护地力。

第五，要避免农业水利和技术服务完全市场化。水利和农业技术服务市场化，使得小农家庭经营是无法承担，问题很大。

第六，我们要避免跟随美国开展生物能源产业竞赛。美国发展生物能源的潜力是巨大的，中国决不能跟风，国际粮食和石油价格长期上涨趋势，使我们面对“粮食安全”高代价时代。与此相对的，我们要在国际社会配合国际NGO，高举 “反对生物能源，保障世界粮食人权”的大旗，并大力倡导制定针对生物能源的惩罚性措施，维护世界人民的吃饭权。

第七，要避免出现大规模土地兼并。我们农民和农业的现代化，不能走资本下乡强制农民现代化的“菲律宾”路子，应该走帮助农民自主实现价值的“日韩和中国台湾”路子。

第八我们还要避免粮食安全依赖国际市场，保障“粮食自给”为基本国策。经济学理论讲，有钱就能够在国际市场上买回粮食，但问题是中国绝大多数人恩格尔系数都很高，我们的需求是经济学意义上的穷人的“无效需求”。

第九，中国不能被动接受所谓的农业和食品安全国际标准。避免把小农产品排斥在外，消灭小农家庭经营模式。

第十，中国还要避免农产品加工产业的外资控股化现象，不要再次出现中国大豆产业的教训。

在稍事休息之后，李昌平老师又讲解了我国的土地政策相关问题，他认为中国的政治经济制度可以称为“地根经济”与“地根政治”。目前看来，土地私有化浪潮，难以阻挡。但李老师申明：不反对土地私有，但坚决反对土地私有化。今天的讲座不谈土地所有权私有还是公有，而是谈土地制度演变与经济、政治和社会制度演变的关系。

李昌平研究员的核心观点认为：土地是经济、政治和社会的根。根变了，一切都会变。他在考察中国最近60年的三农问题后，认为几乎所有的重大变革，都是从土地开始的。土改以来的土地制度变迁，大体可以分为以下阶段：

第一个阶段，是1946年——1949年老解放区的“革命土改”。这个时期的土改的目标是实现农民的“土地所有权”，土改的目的除促进解放区生产发展外，更重要的是巩固解放区共产党政治基础，团结一切力量应对即将爆发的内战。这个时期的土改，不是完全平均分配土地，地主、富农、军属（包括抗日有功的国民党军人）可以分得比普通农民更多的土地。这个时期的土改，给农民的土地私有权仅仅是土地农用的私有权，土地不能休耕或撂荒（包括自己花钱买来的土地），否则会被收回。农地所有者要向国家缴纳定额 “农业税（实物）”。我们可以将这个时期的土地制度简单表述为：“土地非农用国家所有，土地农用农民家庭所有（非平均）－—农业税”；

第二阶段，是1949年——1952年解放后“建设土改”。这个时期的土改是“实现耕者有其田”。和上个阶段的土改没有太大的差别，主要的差别是土地在一定区域内均分。我们可以将这个时期的土地制度简单表述为：“土地非农用国家所有，土地农用村民家庭（份额）所有——农业税”；

第三个阶段是1953年——1957年的互助、合作化运动，土地农用实行“集体所有制”。这个时期的农地所有者不仅要缴纳定额的农业税，所有“剩余”农产品只能由国家“统购统销”。此外，农民还有承担国家工程的义务劳动。我们可以将这个时期的土地制度简单表述为：“土地非农用国家所有，土地农用（村）社民集体所有，社（组）经营使用——（农业税+统购统销+义务工）”；

第四阶段是1958——1961年，农村土地实行“公社所有制”。公社既是基本的生产和核算单元，公社还是最基层的政府。生产是完全按照国家计划进行的，“一大二公”是这个时期土地制度的最基本特征。我们可以将这个时期的土地制度简单的表述为：“土地国家所有，公社（计划）经营使用——（农业税+统购统销+集体提留＋义务工）”；

第五阶段是1961——1978年，农村土地实行“三级所有，队为基础”的制度。这个时期的土地制度是“三年自然灾害”饿死人后，对公社体制做出的修正，生产队成为最基本的生产和核算单元。我们可以将这个时期的土地制度简单的表述为：“土地国家所有，大队（计划）使用，小队责任经营——（农业税+统购统销+集体提留＋义务工）”；

第六阶段是1978——1982年，农村土地实行“三级所有，队为基础”下的家庭联产承包责任制度。这个时期的土地制度只是将“小队责任经营”改变为“家庭责任经营”了，更进一步增加了对农民的激励。我们可以将这个时期的土地制度简单的表述为：“土地国家所有，大队（计划）使用，‘生产队经营+家庭联产责任承包’——（农业税+定购任务+集体提留+义务工）”；

第七阶段是1983——1997年，农村土地实行“国家所有，村社有偿佃用和农户包干经营”的制度。这个时期的制度较过去有了根本性的改变，公社体制解体了，家庭成为自主生产和核算的基本单元，生产资料和剩余产品逐步依赖市场交换。我们可以将这个时期的土地制度简单的表述为：“国家所有，‘村社佃用+农户包干经营’——（货币化农业税+弹性定购任务+村提留+义务工）”；

第八阶段是1998——2003年，农村土地大体上实行“国家所有，农户有偿佃用”的制度。这个时期实行“增人不增地，减人不减地”的长期承包制度，倡导村社提留并入农业税附加税，村社实际上作为“佃用”国家农地的主体资格被取消了。这个时期的制度改变具有“革命性”的意义，是消灭“土地集体所有制”的开始。我们可以将这个时期的全国多数地方的土地制度简单的表述为“国家所有，农户永佃——（新农业税+一事一议）”；

第九阶段是2004至今，农村土地实行“国家所有，农户永佃”下的补贴粮食生产制度。这个时期农业税取消，国家给粮食生产者给予一定的补贴，农户可以将“承包土地”转让、抵押、继承等，宪法规定的“土地农民集体所有制”基本终结。我们可以将这个时期的土地制度简单的表述为：“国家所有，家庭永佃+粮食补贴”；

李老师强调，在这个过程中的1978—1988年，是中国土地制度变迁过程中，最特殊的阶段，对中国经济发展影响最大、最深远的阶段。在这个阶段，国家在坚持“农地农用国有，村社经营、村民承包”的农地制度的同时，破天荒的准许农民集体自主利用基本农地之外的土地，兴办非农业。基本农地之外的土地的非农用收益全部归农民集体或用于企业积累。这个十年，是农民非农业和乡镇企业、社队企业飞速发展的十年，造就了乡镇企业的半壁河山，温州、苏南、顺德等沿海经济带的迅速崛起，也造就了华西、南街、大寨、刘庄等一大批“明星村”和类似于河北大午集团的农牧企业的崛起。这个十年，奠定了农村经济多种所有制并存的格局，也形成了多种经营方式并存的格局。土地非农用权“下放”给农民集体，虽然谈不上政府有意识的政策安排，但这种无意识的“错误”，对后来的经济发展和改革的深化，起到了无与伦比的作用。但1988年后，国家完全收回了土地非农用的权利，连自留地、宅基地和荒地的非农用权利也收归国有了。

纵观我国农村土地制度50多年变迁的过程，我们不难发现：土改后，直至1978年，是“虚化家庭所有权，实化集体经营权，强化国家所有权”的过程——国家资本主义工业化发展战略下的制度变迁；1978年以来，是“实化家庭使用权，虚化集体所有权，强化国家所有权”的过程——城市化优先、外资优先、私有化优先发展战略下的制度变迁；1978——1988年的土地非农用权“下放”给农民集体，只是在“特殊时期”犯的一个 “特殊错误”——是公社失败和国有企业低效、农民主导发展权的情况下，政府无奈而无为的“自然变迁”结果。

李老师以78年以来的30年为例，解读了土地制度变化对农村经济、政治和社会制度变迁的作用：

1，            土地制度变迁与农业经营体制、农产品流通体制改革。

李认为，80年代以来的农业经营体制改革和农产品流通体制改革，是“分田单干”的必然结果。

由于土地制度由“土地三级所有＋集体经营”转变为“三级所有＋家庭承包”；农产品“交足国家、留足集体、剩下自己”，农民手中有了大量剩余产品，如是双层经营和双轨制出现，计划与市场并存了。后来，土地制度转变为“国家所有＋农户长期使用”，农民自主经营，农民成为了市场主体，以此奠定了农村市场经济体制的基础；

2，            土地制度变迁与农村财政、金融体制改革。

李认为，80年代以来的财政体制和金融体制改革，是土地制度变革的结果。

土地制度是“三级所有＋队为基础”是，国家占有全部地租（农民获得的是劳动报酬），财政体制是国家大一统财政；

80年代初期，农民可以分享部分农业地租，就位村民自治提供了经济基础，财政体制开始将农民排除在国家财政制度体系之外；80年代中后期，农民和乡镇可以分享土地非农用地租，县乡建立“财政包干递增体制”，将农民完全破除在国家财政体系之外；现在，农民和基层政府分享土地非农用地租的权利上收，国家必然将基层政府和农民重新纳入国家财政体系。

80年代，金融机构大量给乡镇企业和社队集体企业贷款，因为他们占有地租收益；后来银行撤出农村，因为农民分享地租的权利被国家剥夺；农村金融至今发展不起来，关键原因是土地权利——土地非农地租国有化和农地不能证券化的结果；

地租——派生税收和财政；地租和地权派生金融资产和金融产品；所以，土地制度变革决定财政制度和金融制度变革。

3，土地制度变迁与农村社会事业发展和基础设施建设体制改革

80年代农民分享土地非农用地租后，农村社会事业和基础设施国家基本上就不管了；人民事业人民办，办好事业为人民；现在农民基本散失分享土地非农用地租的权利，毫无疑问，国家应该全部承担农村社会事业发展和基础设施建设；

4，土地制度变迁与乡村经济发展；

1977－1988年，因为扩大农民土地权利，农村经济就快速发展；1988年后，中央剥夺了农民集体分享土地非农用收益的权力，90年代中西部农村经济开始萎缩；1990年后，东部沿海享受“非正规土地制度”的特权，并以此创新“非正规金融制度”，所以，东部沿海飞速发展；

5，土地制度变迁与粮食安全。

土地集体化和公社化，中国人吃不饱。土地家庭承包后，粮食大幅增产，很快出现了卖粮难。

6，土地制度变迁与农村组织变迁；

组织是要成本的，是应该有经济基础的。地租或利息或利润是组织存在的核心基础。土地集体所有制是村民组织和村民自治的基础；现在土地集体所有制名存实亡，村民自治也必将名存实亡；

7，土地制度变迁乡村治理体制改革；

在农业税时代，乡镇体制是管制体制。在非农业税时代，乡镇的体制是服务和治理体制。

8，土地制度变迁与农民工进城（城市化）。改革开放30年了，农民并没有减少，还增加了2亿。李认为，核心的原因是土地制度错误所致。

土地的公益性——解决农民工住房建设用地；

土地农转非税收收益——解决农民社会保障；

农地证券化（资本化）收益或退出集体的补偿，解决农民进城安居的首付款。

李老师最后的结论是：土地是政治制度、经济制度和社会制度的根，牵一发而动全身。土地改革不是一些人简单讲一句“私有化”能够的，也不是另外一些人简单一句“集体化”行的，这样太缺技术含量了，土地制度改革，一定要抛弃意识形态之争，从中国经济、政治和社会发展的总要求出发，科学设计。讲座在与会会员和师生热烈的掌声中结束。（文/方堃）